It. Si tratta al contrario, “di una equiparazione settoriale, funzionale e dinamica, perché strettamente legata all’affidamento dei contratti. [31] Tale allegato qualificava come persone giuridiche di diritto pubblico, in tutti gli Stati membri “le associazioni di diritto pubblico costituite dagli enti pubblici territoriali come le associazioni di Comuni, i consorzi intercomunali, i Gemeindeverbaende” e, in Italia, “le università statali, i consorzi per i lavori interessanti le università; gli istituti superiori scientifici e culturali, gli osservatori astrofisici, geofisici, vulcanologici; gli enti di riforma fondiaria; le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza”. La sussistenza di tale ultimo aspetto, come detto, più specificatamente, vige quando la partecipazione azionaria pubblica non sia prevista al fine di ripianare eventuali perdite e la società deve far fronte alle situazioni di dissesto finanziario con ricorso agli ordinari strumenti di finanziamento mediante il concorso determinante dei soci privati. Ai limiti su esposti il governo Giolitti cercò di ricorrere al riparo (legge 18/07/1904 n. 390) attraverso l'istituzione di un organo di coordinamento per ogni livello decisionale, con il compito sia di coordinare l'attività di assistenza delle Ipab tra loro sia di migliorare la competenza tecnica degli operatori addetti all'assistenza. Un altro limite fu di non prevedere il coordinamento né dell'assistenza né della beneficenza nelle sue varie forme[3]. di Stato, Sez. In ragione di ciò, la conseguenza a cui si perviene è, pertanto, che l’acquisizione di beni o servizi funzionali ad attività estranee al settore speciale costituente il “core business” di un concessionario, o a esso solo indirettamente connesse, non è soggetta all’esperimento di procedure ad evidenza pubblica[93], proprio in ragione del restrittivo senso in cui deve essere intesa la nozione di strumentalità. [16] In seguito all’integrazione, operata all’art. 16.02.1990 “Potere del governo di emanare direttive alle regioni”, D.Lgs 19.06.1999 n. 229 “Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale”, L. 08.11.2000 n. 328 art. e), D.Lgs. Ciò in quanto l’art. 4 La primazia (“primauté”) del diritto dell'Unione, già diritto comunitario, costituisce uno degli assi portanti dell’ordinamento europeo, a partire dalla sentenza Costa c. E.N.E.L.10, grazie all'inquadramento della natura del sistema comunitario disposto dalla pronuncia van Gend en Loos11. anche Cons. Sennonché, come è stato già osservato nel presente lavoro, una siffatta conclusione si porrebbe in contrasto con la disciplina europea che ricomprende sempre le amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito di applicazione della disciplina pubblicistica (direttiva UE n. 24/2014), con conseguente necessità di disapplicare la normativa nazionale, sul punto contraria al diritto europeo. Ciò che è peraltro confermato sul piano della normativa interna, posto che il nostro ordinamento contempla espressamente la possibilità che una società pubblica non operante in regime di concorrenza non rientri nella nozione di organismo di diritto pubblico (cfr. [58] Per tutte Corte di Giustizia 15 Gennaio 1998, caso Mannesmann. 31/01/1904, n. 51 e Decreto luogotenenziale 23/08/1917, n. 1450). L’ente strumentale operante nei settori speciali: la disciplina applicabile agli appalti destinati a “scopi estranei”. Nell’ottica di consentire un miglior inquadramento delle tematiche oggetto d’indagine, occorre partire da un’analisi del dato normativo europeo per arrivare a quello nazionale[26]. Quando un ente viene dalla legge sottoposto a regole di diritto pubblico, quell’ente, limitatamente allo svolgimento di quell’attività procedimentalizzata, diviene, di regola, “ente pubblico” a prescindere dalla sua veste formale. Fu, pertanto, necessario l’intervento della Corte di Giustizia che arrivò a considerare come non esaustivo l’elenco di cui al citato Allegato I[33]. d), d.lgs 18 aprile 2016, n. 50 — che devono essere concomitanti[58] — occorre da ultimo evidenziare com quello teleologico[59] — che non impedisce che l’organismo possa parzialmente svolgere anche attività diverse da quelle non industriali o commerciali — risulta sussistente tutte le volte che il soggetto concretamente considerato conduca (o cominci a condurre) un’attività contrassegnata prevalentemente da due elementi definiti: — l’assenza di criteri imprenditoriali nella gestione dell’attività stessa (dato che potrebbe riscontrarsi, ad esempio, se si verificasse che il soggetto non impronta la sua attività alla ricerca profitto o non sostiene integralmente le eventuali perdite gestione o, meglio sopporta “rischio di  gestione” che caratterizza l’attività imprenditore)[60]; — lo svolgimento di quell’attività in un regime non concorrenziale[61] (ciò che si potrebbe desumere, ad esempio, dal fatto che il soggetto pratica, i propri servizi, tariffe o condizioni contrattuali inferiori a quelli correnti sul mercato). 1, 1o comma, L. n. 241 cit. Tale mole di innovazioni assestò un duro colpo alla già di per sé fragile Pubblica amministrazione, che avrebbe dovuto da sola affrontare il delicato compito dell'accettazione, dello spoglio e della gestione delle pratiche burocratiche. Gli istituti pubblici di assistenza e beneficenza (abbr. “appalti estranei” saranno sottratti tout court alla normativa in tema di contratti pubblici e, potranno, dunque, essere affidati a terzi secondo le regole del diritto comune. Un altro vantaggio fu di sperimentare le prime forme di “fiscalizzazione degli oneri sociali”, imponendo un'addizionale sulla dichiarazione dei redditi dei cittadini, anticipando, dunque, di trenta anni cioè che fu definito negli anni sessanta[12]. Il Regno d'Italia, in continuità con lo Stato sabaudo, sottopose l'assistenza privata (anche religiosa) al pubblico controllo, tuttavia, anche se molti enti religiosi furono soppressi, non venne definito un nuovo modello organizzativo in maniera chiara e univoca. Da qui, l’esigenza di affiancare alle pubbliche amministrazioni, organismi dotati di personalità giuridica, deputati ad assolvere, in via ausiliaria e strumentale, compiti pubblicistici, ancorché non gestiti direttamente dal pubblico per ragioni di carattere tecnico-organizzativo ed economico. [71] GOISIS F., Il problema della natura e della lucratività delle società in mano pubblica alla luce dei più recenti sviluppi dell’ordinamento nazionale ed europeo, in Dir. nesso di strumentalità). 5. Le maggiori incertezze interpretative, come anche sottolineato dalla sentenza oggetto di commento, sono state sempre principalmente incentrate attorno al terzo requisito (c.d. n. 267/00 art. [84] La cui nozione ricomprende le amministrazioni aggiudicatrici (nell’ambito delle quali sono inclusi gli organismi di diritto pubblico), le imprese pubbliche e i soggetti privati operanti in virtù di diritti speciali o esclusivi (art. Dir. 133, 1o comma, lett. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. art. [86] Nello stesso senso, nei confronti della stessa Societa`, si veda gia` Cass., S. U., 18 aprile 2016, n. 7663, in Giust. In sostanza, diventa irrilevante che un soggetto sia stato costituito per soddisfare un interesse di carattere generale[83] (quale, come nel caso in specie, è quello alla mobilità caratterizzante il core business di Aeroporti di Roma), perché ciò che assume preminenza è la modalità con cui il detto bisogno viene perseguito. Su questa prospettiva, si può anche rilevare che il nucleo oggi del diritto amministrativo è proprio quello di essere il diritto dei principi e delle garanzie comuni che attengono all’attività amministrativa[3], sia di regolazione che di prestazione, nel perseguire i fini o gli interessi della collettività o del gruppo sociale di riferimento e che corrispondono nel medesimo tempo ad altrettanti diritti dei consociati. [51] Cfr. Calcolo bonus 600 Euro per professionisti, Come partecipare alla vendita telematica di beni immobili nelle esecuzioni civili - e-Book in pdf, Il comodato d’uso di un bene immobile per l’esercizio di un’attività commerciale di per sé non esclude la possibilità di richiedere il rilascio ad nutum. [35] Si tratta, come noto, della direttiva europea che ha modificato la Dir. Ricevi tutte le novità di Diritto.it attraverso le nostre newsletter. Sicché appare difficile poter sostenere che i bisogni generali perseguiti abbiano carattere non industriale o commerciale nel caso in cui: a) il soggetto persegua scopi di lucro; b) e, comunque, subisca il rischio di un’eventuale gestione non remunerativa, sopportando le eventuali perdite, senza poter quindi usufruire di misure pubbliche che lo preservino dal rischio d’impresa[71]. [85] Al fine di escludere la configurabilità di Aeroporti di Roma quale organismo di diritto pubblico, la sentenza in commento ha attribuito poi una certa rilevanza anche all’esistenza di “un mercato concorrenziale, quale deve indubbiamente ritenersi quello tra scali aeroportuali, nel quale i diversi gestori si confrontano mirando ad incentivare l’afflusso di vettori aerei (e quindi di passeggeri), attraverso la leva dei servizi offerti e dei diritti aeroportuali”. [9]  Consiglio di Stato, Sez. Nel corso della presente trattazione si provvederà ad analizzare l’evoluzione storica della figura dell’organismo di diritto pubblico, fortemente influenzata dalla normativa e della giurisprudenza europea,  che ha generato un un ampio dibattito a livello nazionale, sia dottrinale che giurisprudenziale, con riferimento alla disciplina applicabile alle singole attività da essa esercitate. .mw-parser-output .chiarimento{background:#ffeaea;color:#444444}.mw-parser-output .chiarimento-apice{color:red}Se assistenza e beneficenza vennero quasi a coincidere con Giolitti, la beneficenza scomparve del tutto grazie al fascismo in favore dell'affermazione definitiva dello Stato Sociale. Ciò sarebbe ammissibile – ed anzi doveroso – in quanto, il meccanismo attraverso cui dovrebbe realizzarsi questo disvelamento della personalità giuridica viene fatto consistere nella applicazione all’ente societario della stessa disciplina pubblicistica che l’ente pubblico, proprio mediante l’utilizzo fraudolento dell’ente societario, intendeva eludere. Solamente le Giunte provinciali amministrative avrebbero dovuto controllare circa 22.000 Opere Pie[2]. A tal proposito, appare opportuno effettuare una disamina sulla disciplina applicabile agli appalti destinati a “scopi estranei”[75] alle finalità istituzionali degli enti committenti (e quindi non direttamente strumentali alle attività prese in considerazione dalla disciplina sui settori speciali). A conferma della bontà di tale interpretazione è possibile richiamare la sentenza del Consiglio di Stato n. 7031 del 12/12/2018, secondo la quale i giudici di Palazzo Spada, nell’analizzare la specifica questione sottopostagli[77], confermando i pretendi orientamenti, hanno ribadito il principio secondo cui, se una società a partecipazione pubblica “non è costituita per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale, questa non può qualificarsi organismo di diritto pubblico[78]…osta al riconoscimento del requisito in questione, anche la circostanza che detta società, eserciti la sua missione in un contesto economico concorrenziale con i privati, non usufruendo di misure pubbliche che la preservino dal rischio di impresa. art. Potenzialmente possono essere impiegate le diverse figure soggettive offerte dal mondo dei soggetti del diritto privato, grazie anche alla relativa flessibilità di conformazione statutaria e organizzativa che queste presentano. La storia del decentramento dei poteri pubblici e della progressiva destrutturazione dell’assetto positivo dell’apparato amministravo soggettivamente inteso, nel corso del tempo ha portato ad un’ibridazione delle soggettività amministrative, che hanno sfumato i confini tra pubblico e privato. [25] Sul punto si veda CINTIOLI F., IELO D., I profili soggettivi, in VILLATA R., BERTOLISSI M., DOMENICHELLI V., SALA G., I contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Cedam, Padova, 2014, p. 255; CARINGELLA F., Corso di diritto amministrativo, Cedam, Milano, 2018, p. 1007. Zanobini Guido (1959) Corso di diritto amministrativo, Vol. Ciò vuol dire non solo che questi indici rivelatori devono coesistere, ma anche che essi si integrano e si compenetrano a vicenda, di modo che l’uno serve a meglio definire ed a completare il senso degli altri[49]. VI, 20 marzo 2012, n. 1574. Deve essere ribadito che lo diviene non in maniera statica ed immutevole, ma dinamica e mutevole, perché dismette quella veste quando svolge altre attività non procedimentalizzate”[54]. [4] RIVOLA E., CAVALLINI I. [14] Si consideri, infatti, che, a norma del comma 1 ter dell’art. Esso è, quindi, un ente pubblico dinamico, funzionale e cangiante. 1, lett. Corte Giustizia CE, 15 gennaio 1998, causa C-44/96, Mannesmann. VI, 11 gennaio 2013, n. 122, in http://www.giu- stizia-amministrativa.it. SOMMARIO: 1. 2, par. Com., 2002, p. 1243. e Appalti, 2001, p. 981. 1, comma 1, L. n. 241/ 1990 e ss. [77] Il Consiglio di Stato era stato chiamato ad esaminare e decidere la questione avente ad oggetto l’affidamento per la realizzazione e gestione, all’interno del sedime aeroportuale di Aeroporti di Roma, di alcune aree destinate all’ attività di cambiavalute. Si rese così necessario un coordinamento tra l'ente pubblico, al quale era affidata l'erogazione delle assicurazioni, e l'ente privato (Ipab) che ne diffondeva le finalità e ne raccoglieva le pratiche. e), n. 1, D.Lgs. Più segnatamente, l’assenza dell’intervento pubblico nel ripianamento delle perdite e, quindi, il fatto di subire il rischio di impresa, esclude che un soggetto (che può anche perseguire finalità di interesse generale) compia scelte in base a valutazioni di carattere non imprenditoriale ed assicura che la società persegua il proprio oggetto sociale con criteri di rendimento, efficacia e di redditività e, di conseguenza, il rispetto delle norme e dei principi del trattato europeo, venendo così meno la necessità, che costituisce la ratio della figura comunitaria dell’organismo di diritto pubblico, di seguire una gara pubblica nell’affidamento di un appalto[72]. Roma, 18 febbraio 2013, n. 1778). Plen., n. 16/2011, cit. È proprio sulla scia di questo orientamento, e con il chiaro intento di colmare le lacune che la precedente direttiva faceva sorgere, che venne elaborata la direttiva 89/440/CE[35], la quale, per la prima volta, definisce  tale un soggetto giuridico che sia, contestualmente: a) dotato di personalità giuridica; b) sottoposto a influenza pubblica dominante[36]; c) istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale[37]. Conseguentemente, l’assenza dell’intervento pubblico nel ripianamento delle perdite e, quindi, il fatto di subire il rischio di impresa, esclude che un soggetto (che può anche perseguire finalità di interesse generale), compia scelte in base a valutazioni di carattere non imprenditoriale, anzi assicura che la società persegua il proprio oggetto sociale con criteri di rendimento, efficacia e di redditività e, di conseguenza, il rispetto delle norme e dei principi del trattato europeo, venendo così meno la necessità, che costituisce la ratio della figura europea dell’organismo di diritto pubblico, di espletare le procedure di gara secondo gli schemi dell’evidenza pubblica[95]. [88] Consiglio di Stato, Sez. di Stato, Sez. 114) con una presenza al proprio interno di membri di nomina pubblica (comunale e regionale) e, soprattutto, orientate verso forme ibride non più riconducibili al terzo settore. Se sei interessato a un ambito specifico effettua l’iscrizione direttamente a, Come farsi pagare dalla Pubblica Amministrazione. Orbene, qualora una società privata a partecipazione pubblica[94] agisce in un mercato concorrenziale, sopportando il connesso rischio d’impresa, diventa allora irrilevante che la stessa sia stata costituita per soddisfare un interesse di carattere generale, perché ciò che assume preminenza è la modalità con cui il detto bisogno viene perseguito. legge Crispi e successivo regolamento di attuazione R.D. VI, 20 marzo 2012, n. 1574, cit. Plen., 1° agosto 2011, n. 16. Elemen(didiri,openaleSimoneMarzola. Nel caso in cui, invece, si tratti di “appalto estraneo” al settore speciale in cui opera l’ente, allora questo potrà procedere al relativo affidamento senza soggiacere a vincoli pubblicistici e seguendo invece le regole del diritto privato[76]. 75-88, p. 79, Mari A. Aigner / Fernwarme Wien GmbH. non risultando la stessa”. [39] In particolare con la Corte di Giustizia, 10 aprile 2008, causa C-393/06, Sez. Ciò è praticabile solamente attraverso un atteggiamento critico dell’Amministrazione, volta alla correzione dei propri errori e al miglioramento dei propri servizi. Il diritto pubblico è quella branca del diritto che si occupa dello studio delle norme che disciplinano e regolamentano l'organizzazione e il funzionamento dello Stato, delle istituzioni e degli enti pubblici, oltre ai rapporti fra il cittadino e gli enti cui sia riconosciuto il particolare status appunto "di diritto pubblico". [30] CANCRINI A., FRANCHINI C, VINTI S., Gli accordi quadro e i sistemi dinamici di acquisizione” in Commentario al Codice degli appalti pubblici, Utet, Torino, 2014, p. 370-388. e), punto 1.2 del D.Lgs. IPAB) sono organismi di diritto pubblico istituiti con regio decreto n. 2841 del 1923[1] e che hanno subìto numerosi interventi di riforma, non da ultimo con il D. Lgs. 4 maggio 2001, n. 207. [13] Le quali, in virtù della loro sottoposizione al rispetto dei principi di cui all’art. [26] Art. E’ in quest’ottica che si inserisce anche la nozione di ente strumentale, ai sensi del D.Lgs. «a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in stato di sanità quanto di malattia; b) di procurarne l'educazione, l'istruzione, l'avviamento a qualche professione, arte o mestiere, od in qualsiasi altro modo il miglioramento morale ed economico.». [19] Si veda sul punto Cons. Il legislatore può sforzarsi di prevedere tutte le casistiche possibili ed immaginabili per regolare ogni eventuale contrasto sociale, ma il risultato non potrà mai essere completo ed esaustivo; il contesto a cui le norme si applicano, cambia, rendendo così le leggi inadeguate e soggette a continua revisione[1]. 79-104, p. 97, Istituto pubblico di assistenza e beneficenza, https://it.wikipedia.org/w/index.php?title=Istituto_pubblico_di_assistenza_e_beneficenza&oldid=117145539, licenza Creative Commons Attribuzione-Condividi allo stesso modo. app., suppl., n. 4/2004; GAROFOLI R., L’organismo di diritto pubblico, in Trattato dei contratti pubblici, Milano, 2008, p. 555 e ss. n. 50/2016). n. 50/2016) che ha un ambito di applicazione totalizzante in quanto riferito tanto ai settori ordinari che a quelli speciali. Civ. Dunque, nell’ottica di ampliare il perimetro del concetto di bisogni di interesse generale a carattere non industriale o commerciale, “è indifferente che siffatti bisogni siano anche soddisfatti o possano esserlo da imprese private”[65], poiché il requisito teleologico ricorre ove il committente, pur operando in situazione di esposizione alla concorrenza[66], non subisce effettivamente il c.d. [8] CERULLI IRELLI V., L’ amministrazione «costituzionalizzata» e il diritto pubblico della proprietà e dell’impresa, Giappichelli, Torino, 2019, p. 214. Diritto.it è il portale giuridico online di riferimento per i professionisti, aggiornato con la più recente giurisprudenza, Prodotti e servizi per Pubblica Amministrazione, Professionisti ed Aziende, Per la tua pubblicità sui nostri Media: 172, c. 7, c.p. l'elezione dei consigli d'amministrazione era di competenza della Giunta municipale (art. Ne consegue che l’organismo di diritto pubblico diviene pubblica amministrazione (in maniera fissa e immutevole), solo nello svolgimento di “quel tratto di attività esplicitamente sottoposto ad una disciplina di diritto amministrativo. Sicché, un soggetto[84] operante nei settori speciali non dovrebbe essere qualificato come organismo di diritto pubblico nelle ipotesi in cui eserciti attività connotata da carattere imprenditoriale, secondo criteri di redditività e con assunzione del relativo rischio di impresa, senza che i soggetti pubblici legati all’ente possano intervenire per ripianare eventuali perdite di esercizio[85]. In questi ultimi quindici anni questa materia ha subito una metamorfosi degna di rilievo, basti pensare alle leggi “Bassanini”, alle modifiche alla legge sul procedimento amministrativo o alla nuova disciplina sui contratti pubblici. VI, 11/7/2016 n. 3043. [90] Per un approfondimento sui molteplici e complessi temi legati agli appalti pubblici nei settori speciali, si veda NICODEMO A., Impresa pubblica e settori speciali, Giappichelli, Torino, 2018. Ma non va dimenticato – come è stato più volte sottolineato in dottrina[6] – che l’esigenza di assicurare l’affermazione e il rispetto dei principi e delle garanzie della funzione si riverbera implicando specifici vincoli, anche sull’organizzazione dei soggetti privati.L’organizzazione (o la struttura) è servente alla funzione, come insegna d’altra parte l’art. [59] Il perseguimento di soddisfazione specifica di esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale. 131-137, p. 132, Nel 1995 si contavano 4422 Ipab, v. Mari A. Di fronte al dilagare di nuovi apparati di natura ibrida ed incerta, come ad esempio gli organismi di diritto pubblico, non riconducibili agli schemi tradizionali dell’organizzazione amministrativa, a cui sempre più spesso sono affidate funzioni naturalmente pubbliche, la giurisprudenza comunitaria è stata costretta a trovare una soluzione, onde evitare che le regole dell’evidenza pubblica fossero puntualmente eluse. In sostanza, altro è l’esclusione disposta a livello europeo dalla direttiva sui settori speciali limitatamente al proprio ambito di applicazione (cfr. [65] Così, Corte di Giustizia 10 aprile 2008, sentenza Ing. Se l’obiettivo principale dell’Unione Europea è la realizzazione di un mercato unico concorrenziale, la conseguenza immediata è la sottoposizione al rispetto delle procedure di evidenza pubblica di soggetti che, benché formalmente privati, non agiscono nel mercato seguendo le logiche concorrenziali. A livello sistematico, l’elaborazione di questa nozione è diretta ad evitare che soggetti sostanzialmente pubblici, sulla base della loro veste formale di natura privatistica, possano sottrarsi all’applicazione della disciplina pubblicistica in materia di scelta del contraente. m. i., sono state procedimentalizzate. Nonostante la notevole opera di coordinamento il personale assistenziale delle Ipab rimase per molti aspetti carente di una vera e propria professionalità[6]. 22 L. 241/1990; 3) all’applicazione della disciplina penale della P.A., con riferimento all’attività svolta nella qualità di stazione appaltante che indice o gestisce una procedura di gara. Mass., 2016. Catania, Sez. n. 50/2016, per il quale la disciplina sui settori speciali “non si applica agli appalti e concessioni aggiudicati dagli enti aggiudicatori per scopi diversi da perseguimento delle attività di cui agli articoli da 115 a 121”[89]. Stato, Sez. dal 115 al 121 del D.Lgs. [76] In tal caso, l’ente, sotto il profilo soggettivo, non avrebbe natura di organismo di diritto pubblico, ma rientrerebbe nel novero degli enti aggiudicatori, di cui all’art. Cons. Si tratta di tre criteri che denotano una stretta dipendenza dall’autorità pubblica, che indipendentemente dalle modalità formali della sua attuazione, è tale da influenzare le decisioni dell’organismo in materia di appalti pubblici, determinando la possibilità che considerazioni diverse da quelle economiche guidino le decisioni, e, in particolare, il rischio che gli offerenti o i candidati nazionali siano preferiti, creando quegli ostacoli alla libera circolazione dei servizi e delle merci[47], che l’applicazione delle direttive sugli  appalti pubblici intende evitare.